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FIU:运作机制和配套制度

——关于金融情报机构的国际法律规范再探

中国反洗钱监测分析中心主任  欧阳卫民

     建立金融情报中心(FIU)是世界各国(地区)有效打击严重经济、金融犯罪的通行作法,也是履行联合国公约的要求。目前全球已有80多个国家(地区)建立了FIU。根据有关国际公约、国际组织规范性文件和一些国家的相关立法,考察FIU的运作机制与配套制度,对推动我国的立法工作、建设符合国际标准的金融情报中心,是十分必要的。

一、FIU运作机制

(一) 相对独立性(To Safeguard FIU’s Independence)

     原则性规定——联合国《反腐败公约》第6条第一款:“各缔约国均应…确保设有一个或酌情设有多个机构…预防腐败”;第二款:“各缔约国均应根据本国法律制度的基本原则,赋予本条第一款所述机构必要的独立性,使其能够有效地履行职能和免受任何不正当的影响。”联合国《打击跨国有组织犯罪公约》第9条作了相同规定。联合国《与犯罪收益有关的洗钱、没收和国际合作示范法》(以下简称《示范法》)条款3.1.1.:“金融情报机构…加强独立性的措施以及…应由法律作出规定。”

      具有法人地位——联合国《与犯罪收益有关的洗钱、没收和国际合作示范法:“关于金融情报机构的法令范本”》(以下简称《示范法:“法令范本”》第1条:“具有法人地位的金融情报机构应…。”。作为法人地位的具体体现,加拿大《犯罪收益(洗钱)法》第66条规定:“为了行使本章(指第三章“加拿大金融交易和报告分析中心”)的权力或履行职责和职能,本中心可以自己的名义或以女王陛下的名义代表加拿大,与加拿大某部门或机构或某个省,以及其他个人和组织(无论在加拿大境内或境外)签定合同、谅解备忘录和其他协议。”

财务、预算、决策相对独立——《示范法:“法令范本”》第1条(选择):“本情报机构应有财务和预算的自治权以及对属于职责范围之内的事项有独立决策权。”

    独立人事权——《示范法:“法令范本”》第1条:“具有法人地位的金融情报机构应在(选择1:总理;2:司法部长;3:司法部长和财政部长;4:    部长)的命令下成立。本机构应置于(选择:同上)的管理下。”澳大利亚《1988年金融交易报告法》第36条:“部长有权通过书面方式任命个人为AUSTRAC的中心主任。”加拿大《犯罪收益(洗钱)法》:“总督应任命一名主任主持总部工作”;“主任是中心的首席执行官”;“(中心)主任享有惟一的权力:a.任命、解除或停止对中心雇员的雇佣;b.确立管理员工的标准、程序和方法…”;“决定中心的组织和职位设置;”归纳起来,FIU保持必要的相对独立性,是避免不正当影响,有效地履行职能的需要。相对独立性体现在:1、具有法人地位,不是某机构的内设部门;2、在财务、预算方面相对独立,对属于职责范围之内的事项有独立决策权。3、FIU的主要负责人由部长(甚至总理)任命,对部长直接负责,并拥有决定机构内部人事事宜的充分权力。

(二)情报交流与共享(Exchanging and sharing of Financial Intelligence)

联合国《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第12条“每个缔约国可考虑设立机制,与其他缔约国分享必要的信息或证据…”。联合国《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第9条:缔约国特别应“建立并保持其主管机构和部门之间的联系渠道,以利于安全而迅速地交换关于按…确定的犯罪的各个方面的情报,如有关缔约国认为适当,包括与其他犯罪活动的联系的情报”。联合国《反腐败公约》第48条作了相同的规定。

《四十条建议》第40条:“各国应确保本国的主管部门向其外国对口部门提供最大程度的国际合作。各国对口部门间应建立明确、有效的途径,以便于迅速、有效交换关于洗钱及其所隐含的上游犯罪等信息。”《〈40条建议〉的解释》第15条:“根据有关主管部门的类型及合作的性质和目的,有多种可以进行情报交换的适当方式,包括通过双边或多边协议和框架、谅解备忘录及基于互惠基础上的互换以及通过适当的全球性和区域性国际组织等。”

可见,各国应当保证FIU——1、建立机制,以利于与本国的相关部门安全而迅速地交换情报;2、通过多种适当方式与外国对口部门建立明确、有效的途径,以便于迅速、有效交换情报。这是由严重经济、金融犯罪所具有的高度跨行业、跨区域、跨国界特点决定的。

(三)经费保障(Adequate Financial Resources)

   《四十条建议》第30条:“各国应为参与打击洗钱和恐怖融资工作的所有主管部门提供充足的财政、人力和技术资源。”

《示范法:“法令范本”》第9条:“金融情报机构每年应在(选择:同上)确定的界限内,建立下一年预算。[选择:金融情报机构的运行费用应与来自符合反洗钱法律的(选择:金融机构和银行)机构的固定捐献相一致。]”

2001年美国《消除国际洗钱与打击恐怖主义融资法案》第361条第4款:“拨款授权——已授权在2002、2003、2004和2005财政年度给予FinCEN(金融犯罪执法网,美国的FIU)必要的拨款。”比利时《金融情报处理中心构成、组织与独立法》第12条:“《防止洗钱法》第…条所涉及机构和个人须在每年…前向‘中心’缴纳…比利时法郎的费用。…”。

由此可见,FIU的运转经费由财政保障,因为该机构履行的是国家职能。同时有些国家的FIU还可依法向有关机构和个人收取费用。

(四)  派驻制度和联络人制度(Posting Liaison Officers)

    联合国《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第九条:“缔约国特别应根据双边或多边的协定或安排:…(e)便利其主管机构和部门之间的有效协调,并促进人员和其他专家的交流,适当时包括派驻联络官员。”

    《示范法:“法令范本”》第2条:金融情报机构“应当包括…在金融、银行、法律、情报、海关或警察调查方面(选择:以及政府部门认为可利用的其他方面)有特长的专家,还应当包括负责与其他部门合作的联络官。”比利时《金融情报处理中心构成、组织与独立法》:“‘中心’有权得到所选择的‘中心’之外专家的协助。”

派驻制度和联络人制度体现了FIU的定位特征,即FIU是为确保一国打击洗钱等严重金融犯罪的有关当局能在国家和国际一级开展合作和交换信息之目的而设立的专门机构,是相关部门间沟通、协调以实现情报共享的平台。派驻制度和联络人制度还同时体现了FIU工作的专业性和保密特点。

二、       确保FIU有效运作的配套制度

    《打击跨国有组织犯罪公约》第7条规定:各缔约国均应:“建立对银行和非银行金融机构及适当情况下对其他特别易被用于洗钱的机构的综合性国内管理和监督制度,以便制止并查明各种形式的洗钱。这种制度应强调验证客户身份保持记录报告可疑的交易等项规定”;《反腐败公约》第14条作了类似规定,并将“办理资金或者价值转移正规或非正规业务的自然人或者法人”列入监测对象,同时强调“验证实际受益人身份”

    (一)“了解你的客户”制度(KYC and KYB)

    《反腐败公约》第五十二条第一款:“各缔约国均应当根据本国法律采取必要的措施,以要求其管辖范围内的金融机构核实客户身份,采取合理步骤确定存入大额帐户的资金的实际受益人身份,并对正在或者曾经担任重要公职的个人及其家庭成员和与其关系密切的人或者这些人的代理人所要求开立或者保持的帐户进行强化审查。”

    (二)保持记录制度(Record-keeping)

    《反腐败公约》第14条:“要求包括汇款业务机构在内的金融机构:(1)在电子资金划拨单和相关电文中列入关于发端人的准确而有用的信息;(2)在整个支付过程中保留这种信息;(3)对发端人信息不完整的资金转移加强审查。《四十条建议》第10条:“为迅速向主管当局提供其所索取的资料,以在必要时作为起诉犯罪活动的证据,金融机构应将一切国内或国际间交易的必要记录至少保存五年,这些记录须足以重现每项交易(包括所涉及的金额和货币类别)。”

     (三)大额和可疑交易报告制度(Reporting of Large Amount and Suspicious Transaction)

    《反腐败公约》第五十二条第一款:“…对这种强化审查应当作合理的设计,以监测可疑交易从而向主管机关报告”。《打击跨国有组织犯罪公约》第7条第2款:“缔约国应考虑采取切实可行的措施调查和监督现金和有关流通票据出入本国国境的情况,…这类措施可包括要求个人和企业报告大额现金和有关流通票据的跨境划拨。”《四十条建议》第13条:“金融机构如怀疑或有合理理由怀疑资金来源于犯罪收益,或与恐怖融资活动有关,必须立即直接向金融情报中心报告。”

     (四)报告责任豁免制度(Immunity of Reporters’ Legal Liability)

《四十条建议》第14条:金融机构及其董事、高级职员、雇员:“如其善意地向金融情报中心报告可疑情况,即使其不能明确说明潜在的犯罪活动的内容和性质,也不管非法活动事实上发生与否,其都应受法律保护,并免除其因违反合同、法律、法规、部门规章中禁止披露信息的有关规定而承担的刑事和民事责任。”

切实落实上述各项制度,不仅是金融机构应当履行的法律义务,也是实现其稳健经营的内在需要。信誉是金融机构的生命线。作为社会资金流转的枢纽,金融机构很可能会在无意之中被犯罪分子所利用。金融机构无意中与犯罪分子合作或被利用的情况一旦被披露,无论最终调查结果如何,都必然会损害公众的信任,导致其客户资源或市场份额的急剧减少;金融机构本身也可能因其雇员与犯罪分子联手等欺诈行为而招致损失;这些都直接危及金融机构的安全。因此,上述制度不仅是FIU有效运行的基础,也是加强金融机构风险管理,促进其依法合规经营的有效手段。

(五)合作协调制度(Cooperation and Coordination)

    《四十条建议》第31条规定:“各国应确保政策制定者、金融情报中心、执法部门和金融监管部门之间具有有效的、适当的合作机制,以使其在发展、执行反洗钱和反恐融资的国内政策时相互协调。”FIU是作为具有相对独立性地位的、不可替代的一方参与此合作机制的,对属于其职责范围内的工作拥有发言权,这是合作与相互协调的应有之意。  

(《金融时报》20041221日)

 

 

    




    发布时间:2005-11-14
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